Aggiornamenti alla voce " etica" Lotta alla droga e normativa internazionaleProf.ssa Talitha Vassalli di Dachenhausen Ordinario di Diritto Internazionale nella Facoltà di Scienze Politiche dell’Università "Federico II" di Napoli (Italia

Desidero innanzitutto ringraziare Sua Eccellenza Monsignor Lozano per l’invito a partecipare a questo Convegno promosso dal Pontificio Consiglio della Pastorale degli Operatori Sanitari che affronta un problema, qual è quello della droga, di estrema ed inquietante gravità per la sua costante evoluzione, malgrado l’impegno della comunità internazionale, della Chiesa e di molti Stati volto ormai già da tempo a contrastarne la diffusione e a ripararne le note e disastrose conseguenze sull’individuo e sulla società e, potrei aggiungere, anche sulla natura considerando i danni ecologici che, come avvertono gli esperti, ha prodotto nei Paesi Andini l’intensificata coltivazione e la raffinazione della cocaina, ovvero massiccia deforestazione ed avvelenamento dei fiumi (1).

L’evoluzione del fenomeno droga riguarda soprattutto la mondializzazione del traffico illecito di droga: dati statistici recenti forniti dalla Commissione ONU sulle Sostanze Narcotiche dicono, infatti, che il traffico illecito di eroina e cocaina si è ampiamente diffuso anche nei Paesi dell’Africa e del Medio e Vicino Oriente, dove è stato aperto un nuovo itinerario di traffico lungo il corridoio transcaucasico; (2) ed i rapporti annuali dell’Organo Internazionale di Controllo sugli Stupefacenti ONU già dal 1990 avvertono che la mondializzazione riguarda anche l’abuso di droga con la conseguenza che la distinzione tra Paesi fornitori, Paesi consumatori e Paesi di transito della droga diventa sempre più evanescente (3).

L’evoluzione del fenomeno droga riguarda, inoltre, l’emergenza della diffusione delle nuove droghe di sintesi, prodotte soprattutto nei Paesi membri dell’Unione Europea e nei Paesi dell’Europa centro-orientale, droghe che, come è noto, sono più economiche di quelle tradizionali di origine vegetale, essendo di preparazione più agevole mediante precursori in libera vendita su mercato (4).

Il fenomeno droga per la sua intrinseca trasnazionalità ha interessato sin dal suo apparire la comunità internazionale, come dimostrano i primi trattati sulla disciplina del traffico e del consumo di stupefacenti risalenti all’inizio di questo secolo (5). La mia esposizione, concentrandosi sulle risposte attuali della comunità internazionale al problema della droga, procederà delineando in primo luogo il quadro della normativa, per così dire, di origine e a vocazione globale, in quanto elaborata nell’ambito della cooperazione internazionale che fa capo al sistema ONU. Accennerò successivamente al ruolo svolto in materia da organizzazioni internazionali operanti in ambito spaziale e/o funzionale più ristretto, soffermandomi soprattutto sull’azione dell’Unione Europea e concluderò con qualche rapida considerazione sul grado e sulle prospettive di efficacia del sistema delineato.

Il quadro attuale della normativa elaborata in ambito ONU comprende la convenzione unica sugli stupefacenti del 30 marzo 1961, la convenzione del 21 febbraio 1971 sulle sostanze psicotrope, il protocollo del 26 marzo 1972 di emendamento alla convenzione unica e la più recente convenzione del 20 dicembre 1988 contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope.

La convenzione del 1961, attualmente in vigore in 150 Stati, sottopone a controllo internazionale più di un centinaio di stupefacenti indicati in 4 tabelle annesse, che possono essere modificate o integrate dalla Commissione degli Stupefacenti ONU su raccomandazioni dell’OMS (6). Questo controllo, inteso a regolare la produzione ed il commercio di stupefacenti a scopi leciti ed evitarne l’uso improprio e la destinazione a fini illeciti, si sostanzia nell’approvazione da parte dell’Organo Internazionale di Controllo, all’uopo istituito, dei rapporti che ogni Stato contraente è tenuto a sottoporgli, contenenti le stime relative al proprio fabbisogno annuale di stupefacenti e le statistiche annuali delle sostanze prodotte, importate o esportate (7).

La convenzione del 1971, attualmente in vigore in 146 Stati, si fonda anch’essa sul principio che vieta l’utilizzo di sostanze psicotrope al di fuori di necessità mediche e scientifiche e disciplina, come la convenzione del 1961, il mercato lecito degli stupefacenti sottoponendo ad un controllo analogo, anche se meno rigoroso, un altro centinaio di sostanze non contemplate dalla convenzione precedente, quali gli allucinogeni, le anfetamine, i barbiturici (8). Ambedue le convenzioni non prevedono misure dirette in tema di repressione del traffico illecito di stupefacenti, ma si limitano a richiedere agli Stati contraenti sia di cooperare in materia, sia di introdurre nei propri ordinamenti i reati di produzione, traffico e commercio di narcotici e psicotropi.

L’esigenza di migliorare, per un verso, il funzionamento dell’Organo Internazionale di Controllo e di precisare, per l’altro, la disciplina in tema di prevenzione delle tossicodipendenze e di recupero sociale dei drogati ha poi condotto all’adozione del protocollo del 1972 di emendamento della convenzione unica del 1961, attualmente in vigore in 142 Stati (9).

Quanto, infine, alla convenzione del 1988, di cui sono attualmente parte 138 Stati e l’Unione Europea, essa costituisce lo strumento centrale della cooperazione unicentrica delle precedenti convenzioni, ispirate alla filosofia del controllo dell’offerta, cioè della produzione, affrontando anche il problema della domanda, cioè del consumo, e proponendo, quindi, una disciplina globale del fenomeno droga nei suoi diversi aspetti del controllo di produzione, consumo, repressione del traffico illecito e recupero dei tossicodipendenti ( (10)). Inoltre poiché la convenzione allarga la strategia della lotta alla droga in una triplice direzione, ovvero prevede il monitoraggio dei precursori e delle sostanze chimiche essenziali alla fabbricazione delle droghe, elencati in due tabelle annesse; disciplina la repressione del traffico di stupefacenti via mare dal momento che i controlli alle frontiere e negli aeroporti, sempre più assidui e più agevoli, hanno avuto l’effetto di ridurre le spedizioni di stupefacenti via terra e via aerea, facendo prediligere le vie marittime; e soprattutto identifica nel traffico illecito l’anello di congiunzione di una catena criminale introducendo il reato di riciclaggio dei proventi (11).

La convenzione del 1988 si inserisce nel quadro di un’intensa attività dell’ONU culminata nella Conferenza internazionale sull’abuso della droga e sul traffico illecito del 1987, conclusasi con l’adozione di una dichiarazione politica, che riconosce la "responsabilità collettiva degli Stati" nella lotta contro il commercio illegale di droga, e di un documento multidisciplinare che è una sorta di compendio per l’azione antidroga dei governi, organizzazioni internazionali e organizzazioni non governative (12). Successivamente si è tenuta nel 1990 una sessione speciale dell’Assemblea Generale sul problema droga che ha proclamato il decennio 1991-2000 il decennio ONU contro la droga, adottando un Piano Globale di Azione che, pur presentando significative analogie con il compendio multidisciplinare del 1987, se ne differenzia in quanto assegna all’ONU il ruolo di "centro di consulenza" e di coordinamento dell’azione degli Stati al fine di consentire un’uniformità nell’approccio e nelle metodologie da essi applicate nella lotta alla droga (13). Sono attualmente in corso i preparativi per un’altra sessione speciale dell’Assemblea Generale prevista per il giugno 1998, ugualmente dedicata alla lotta alla droga, ove si traccerà un bilancio dell’applicazione sia di tale programma, sia della convenzione del 1988 e si studieranno, tra l’altro, le misure più idonee per sradicare le colture illecite a favore di altre forme di sviluppo agricolo e per combattere la criminalità organizzata in quanto collegata al traffico di stupefacenti (14).

Passando al secondo punto della mia relazione relativo alla cooperazione regionale nella lotta alla droga accenno soltanto alle più recenti convenzioni elaborate nell’ambito del Consiglio d’Europa che, raccogliendo le indicazioni della convenzione ONU del 1988, ha adottato la convenzione di Strasburgo del 1990 sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato. Questa convenzione, che risponde ad un’esigenza di collaborazione avvertita soprattutto dagli Stati a maggior tasso d’industrializzazione in cui il fenomeno è maggiormente sviluppato, prevede una serie di fattispecie riconducibili al riciclaggio, consentendone così una previsione omogenea nei vari Stati contraenti, e prevede quale strategia di lotta l’adozione di misure, ovvero il congelamento, il sequestro, la confisca dei proventi di reato, tra cui è appunto quello di traffico di droga (15). Al Consiglio d’Europa si deve anche l’elaborazione della più recente convenzione del 1995 specificamente dedicata alla repressione del traffico di droga via mare (16).

In ambito europeo è evidentemente centrale l’azione dell’Unione Europea che con il Trattato di Maastricht ha visto espressamente menzionata la lotta alla droga nelle nuove disposizioni introdotte in materia di Salute Pubblica (titolo X, art. 129), nel settore della cooperazione in materia di Giustizia ed Affari interni (titolo VI) ed inoltre è stata individuata come un settore di azione prioritario nell’ambito della Politica Estera e della Sicurezza Comune (c.d. PESC). Per dare attuazione a tali disposizioni la Commissione ha già elaborato due Piani di azione europea per la lotta alla droga, l’ultimo dei quali, relativo agli anni 1995-1999, definisce una strategia globale che affronta gli aspetti della riduzione della domanda, della lotta contro il traffico illecito e dell’azione internazionale nel senso sia di una partecipazione sempre più intensa al Programma ONU per il Controllo Internazionale della Droga, al Gruppo Pompidou del Consiglio d’Europa, etc., sia dell’inserimento di clausole relative alla lotta contro la droga negli accordi della Comunità con Paesi terzi (17). Elemento centrale di questi Paesi è la previsione di misure di prevenzione (ad es. informazione destinata ai gruppi a rischio, educazione sanitaria, formazione professionale), di misure di riabilitazione e di reinserimento sociale dei tossicodipendenti, appoggiando le iniziative di recupero (18).

Tra i risultati normativi più recenti e significativi dell’azione comunitaria va ricordata l’adozione del regolamento del Consiglio del 31 marzo 1992, che reca misure intese a scoraggiare la diversione di talune sostanze verso la fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope (19); della direttiva coeva volta alla regolamentazione del regime intracomunitario di fabbricazione, ed emissione in commercio dei precursori (20); della direttiva relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario europeo a scopo di riciclaggio dei proventi di attività illecite (21); la conclusione con i Paesi del Gruppo Andino degli accordi sul controllo dei precursori e delle droghe e l’elaborazione nel 1995 della Convenzione Europol, che costituisce un elemento estremamente importante per la cooperazione di polizia tra gli Stati membri (23). In tale contesto va ricordato anche l’accordo di Schengen del 1984 e la relativa convenzione di applicazione del 1990, conclusi tra gli Stati europei, che prevede l’abolizione dei controlli alle frontiere interne anche per i cittadini extracomunitari regolarmente entrati e soggiornanti in uno Stato del Gruppo Schengen (24). Infatti per garantire la sicurezza interna degli Stati contraenti, dato che la criminalità avrebbe potuto ricevere dalla libera circolazione un ulteriore stimolo all’internazionalizzazione delle proprie attività illecite, l’accordo prevede norme di mutua assistenza tra le forze di polizia che consentono, tra l’altro, di proseguire la sorveglianza o l’inseguimento di una persona responsabile di un reato, tra cui anche il traffico illecito di droga, nel territorio di un altro Paese Schengen, previa autorizzazione di quest’ultimo.

Mi avvio alle considerazioni conclusive. Il sistema normativo della cooperazione internazionale nella lotta alla droga, appena tratteggiato e soltanto per grandi linee, si presenta imponente, ampio ed articolato lungo l’intera gamma di problemi che la droga pone, testimoniando la volontà chiara e ferma della comunità internazionale di contrastare il fenomeno. Tale volontà è espressa anche dalla presenza di un apparato istituzionale altrettanto imponente (si pensi, ad esempio, al Programma Internazionale di Controllo della Droga dell’ONU, al Gruppo Pompidou nell’ambito del Consiglio d’Europa, al Comitato Europeo di lotta contro la droga, al Gruppo Trevi e all’Osservatorio Europeo della Droga e della Tossicodipendenza nell’ambito dell’Unione Europea), apparato che ho tralasciato di considerare per ragioni di stretta aderenza al tema assegnatomi. Tale volontà della comunità internazionale è inoltre leggibile nella tendenza ad estendere la qualifica di "crimini contro l’umanità" al traffico di droga, rilevabile nei lavori in atto della Commissione di diritto internazionale sulla codificazione di tali crimini (25).

Se tuttavia si considera che il fenomeno droga, come ho sottolineato all’inizio della mia relazione, continua ad espandersi mondializzandosi, sorge allora immediato l’interrogativo sul reale grado di efficacia di tale sistema di cooperazione. La risposta può essere positiva ma va letta alla luce di quei limiti intrinsecamente propri all’attuazione di norme internazionali le quali toccano in definitiva le scelte politiche dei singoli Stati, ovvero riguardano, per dirla con linguaggio più internazionalistico, questioni di stretta domestic jurisdiction. In termini più chiari il sistema funziona ma è sempre in bilico tra l’esigenza di assicurare l’effettività dell’azione internazionale nella lotta alla droga e l’esigenza di rispettare l’indipendenza legislativa, giudiziaria ed amministrativa degli Stati (26). Questo spiega perché la scelta dello strumento convenzionale, anche se è quella preferita e preferibile non è poi la più ricorrente in quanto, come è noto, pacta sunt servanda. Il rischio, infatti, è che gli Stati non partecipino al trattato: valga il caso svizzero ove gli esperimenti di liberalizzazione della droga sono certamente agevolati dalla mancata ratifica da parte della Svizzera della convenzione del 1988, laddove in riferimento all’Olanda l’Organo Internazionale di Controllo degli Stupefacenti ONU nel suo rapporto del 1995 ha manifestato la propria preoccupazione per analoghe iniziative olandesi, interrogandosi appunto sulla loro compatibilità con gli obblighi convenzionali assunti da tale Stato (27).

Non è un caso, dunque, che la maggior parte degli atti emanati in tema di lotta alla droga nel quadro delle organizzazioni internazionali menzionate appartengono al c.d. soft law, ovvero hanno valore raccomandatorio, programmatico, persuasivo ma non vincolante, svolgendo la funzione, pur sempre importante, di formare la coscienza degli Stati predisponendoli alla successiva elaborazione di strumenti convenzionali o comunque di hard law. L’unica eccezione in tale contesto è costituita dall’Unione Europea, che è competente ad intervenire in modo vincolante in settori sottratti alla sovranità degli Stati, rendendo perciò particolarmente rilevante la sua azione nella lotta contro la droga.


Note

(1) Su quest’ultimo aspetto cfr. Gatjanis G., La dernière victima de la cocaine: Quand rougissent les rivières, in Chronique ONU, 1995, p. 66 s.
(2) Cfr. in particolare i documenti E/CN. 7/1997/4 del 3 febbraio 1997 e E/CN. 7/1997/4/Add. 2 del 6 marzo 1997.
(3) Cfr. specificamente il rapporto OICS per il 1992.
(4) Per un quadro generale del problema e della strategia di risposte dell’UE, cfr. la Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul controllo delle nuove droghe di sintesi in COM (97) 249 def. del 23 maggio 1997; cfr. anche Azione comune del 16 giugno 1997 adottata dal Consiglio riguardante lo scambio di informazioni, la valutazione dei rischi e il controllo delle nuove droghe sintetiche, in GUCE n. L 167 del 25 giugno 1997.
(5) Si tratta della Convenzione sull’oppio dell’Aja del 23 gennaio 1912 (in League of Nations, Treaty Series, vol. 8, p. 187 ss.), sostituita in parte dalla Convenzione per limitare la fabbricazione e regolarmente la distribuzione degli stupefacenti (Ginevra, 13 luglio 1931, ibid., vol. 139, p. 301ss.;); la Convenzione per la repressione del traffico illecito di droghe nocive (Ginevra 26 giugno 1936, ibid., vol. 198, p. 299 ss.). Per un commento a tali convenzioni v. Sbolci L., voce Stupefacenti (dir. internaz.), in Enc. dir., vol. XLIII, 1990, p. 1231 ss.
(6) Per il testo della Convenzione v. United Nations Treatu Series, vol. 520, p. 151 ss.
(7) Su questo meccanismo di controllo v. Bettati M., Le controle international des stupefiants, in Rev. gen. di internat. public, 1974, p. 180 ss.
(8) Per il testo della Convenzione v. United Nations Treaty Series, vol. 1019, p. 175 ss.
(9) Per il testo del Protocollo v. United Nations Treaty Series, vol. 976, p. 3 ss.
( (10)) Per il testo della convenzione v. Comunità internaz., 1989, p. 799 ss.
(11) Sulla convenzione del 1988 cfr. tra gli altri Rouchereau F., La convention des Nations Unies contre le traffic illicite de stupefiants et de substances psychotropes, in Ann. francais Droit Internat:, 1988, p. 613 ss.
(12) Cfr. Salerno R., Conferenza Internazionale sull’abuso e il traffico illecito di droghe, in Comunità Internaz., 1989, p. 562 ss. Per il testo della Dichiarazione e del Compendio multidisciplinare cfr. Intern. Legal Materials, 1987, vol. 26, p. 1638.
(13) Cfr. la risoluzione S-17/2 del 23 febbraio 1990 e v. Salerno R., Il recente dibattito internazionale sulla droga: gli incontri di New York e Londra, in Comunità internaz., 1990, p. 301 ss.
(14) Cfr. Une session extraordinaire sur les drogues recommandeé pour 1998, in Chronique ONU, 1996, p. 77 e v. UN Doc. E/CN.7/1997/PC.3 del 26 febbraio 1997.
(15) Per il testo della Convenzione, v. Riv. Dir. Internaz., 1993, p. 834 ss.
(16) Per il testo della Convenzione v. Rev. Gén. dr. internat. pubblic., 1995, p. 212 ss. e cfr. Gilmore, Narcotics interdiction at sea-The 1995 Council of Europe Agreement, in Marine Policy, vol. 20, n. 1, p. 3 ss.
(17) Cfr. Doc COM (94) def. del 23 giugno 1994.
(18) Sul punto cfr. anche GUCE/C 37 del 9 febbraio 1996, p. 1; GUCE C 141 del 13 maggio 1996 p. 42; doc. COM (96) 201 def. dell’8 maggio 1996.
(19) In GUCE L 96 del 10 aprile 1992.
(20) In GUCE L 370 del 19 dicembre 1992, p. 76 ss.
(21) In GUCE L 166 del 28 giugno 1991, p. 77 ss.
(22) In GUCE L 324 del 30 dicembre 1995, p. 1 ss.
(23) In GUCE L 316 del 27 novembre 1995, pp. 1.
(24) Per il testo degli accordi cfr. Riv. dir. internaz. 1991, p. 355 ss.
(25) Cfr. Report of the International Law Commission, del 2 maggio-21 luglio 1989, p. 170 s.
(26) Sul punto cfr. Porro G., Le competenze comunitarie per la lotta alla droga e al traffico di stupefacenti, in Riv. dir. internaz. priv. e proc., 1992, p. 40.
(27) Cfr. il rapporto OICS del 1995.

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